我国油气管网改革牵一发而动全身。 供图/CFP

 　　我国油气管网的混合所有制改革障碍非常多，要想“混得好”需多种因素配合。

　　文/池洪建 张小明

　　1959年我国第一条长输管道—新疆克拉玛依油田至独山子炼油厂147公里原油外输管道投产以来，经过55年的发展，现已建成长输油气管网10.6万公里。其中，天然气管道6万公里、原油管道2.6万公里、成品油管道2万公里，超过铁路在役运营里程和高速公路里程，与全国已建成的约25万公里城市配套的燃气管网，形成了横跨东西、纵贯南北、连通海外的油气管网新格局。

　　我国的长输油气管网是随着油气田发展和引进国外油气资源而发展起来的，具有自然垄断的性质。现长输油气管网主要由三大国有石油公司拥有。基本上由中石油占85%，中石化占8%，中海油占5%，其他公司占2%构成。随着我国天然气，特别是煤制气、煤层气、致密气、页岩气的逐步开发利用，迫切需要利用管网及其设施进行运输、储存，盘活现有资源。改制重组我国的长输油气管网，已被提到重要的议事日程上来。

　　在这方面，中石油管网改革领先一步。

　　2014年5月，中石油宣布拟以西气东输管道分公司管理的与西气东输一、二线相关的资产及负债，以及管道建设项目经理部核算的与西气东输二线相关的资产及负债(合称“拟出资资产”)出资设立东部管道公司。东部管道公司成立之后，中石油拟通过产权交易所公开转让所持东部管道公司100%的股权。日前，又通过《中国石油天然气集团公司油气管网设施公平开放实施办法(试行)》。

　　从混合所有制的多元持股结构到资产的全部剥离，中石油的管网改革步伐超出了人们的预期。

　　改制重组障碍

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“积极发展混合所有制经济”，此后石油石化行业率先响应并开始了行动。混合所有制已是一个热门的话题。

　　关于混合所有制，是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式，是公有制经济与非公有制经济相混合存在的一种经济。微观狭义的混合所有制是指不同所有制成分联合形成的企业所有制形态。混合所有制和国企资本化存在着不同的运作方式，不同的运作方式带来不同的效果。石油石化是关系到国计民生的国家命脉产业，在涉及“深水区”的改革中，尤其是我国的油气管网又是自然垄断和稀缺资源类国有企业，在改制重组中面临的障碍不少。

　　能源法律体系不健全问题

　　油气管网的改革，包括石油石化下游销售、上游勘探的放开，基本上是边实践边总结，主要依靠的一些部门规章在进行，是先上船后买票，边探索边前进，使得规制法律体系的建设严重滞后并产生了许多问题。

　　因立法上的不足，一些关于维护国家意志和利益的问题只有依靠大量的政策性文件弥补。这直接影响了政策的权威性和稳定性。由于我们的国情所在，石油产业基本上处于垄断经营。一些专营权的设置使引入竞争机制成为一种不可能实现的障碍—石油矿产权仍未普遍采取招标进行，上游国家管制，下游没有完全向竞争各方开放零售业务，其进出口权也严格控制，中游的管网改革在争议中进行。市场体系不健全、竞争不充分、统一开放的市场格局还没有形成。行业内的垄断经营及市场分割等违反市场经济规律的行为，没有形成相配套的能源法律体系。这是当前油气管网进行混合所有制改革的主要障碍之一。

　　政治意义与经济战略安全问题

　　按照目前的进度及公开的安排，中石油关于西气东输一、二、三线的资产实行混合所有制基本画上句号，东部管道公司成立之后股权花落谁家也很快揭晓。以后的在役运行和新建的长输管网是否会寻路而去给人们留下了想象的空间。

　　我国已建成投入运营的天然气管道达到5万公里，已建成的天然气管道主要包括西气东输一线、西气东输二线、川气东送工程、陕京一线、陕京二线、陕京三线、涩西兰输气管道及复线、榆林—济南输气管道、忠武线、秦沈与大沈天然气管道、西气东输联络线的冀宁线和淮武线等;即将开建的天然气管道主要包括西气东输三线、陕京四线、新疆煤制天然气外输管道的新粤浙管道和新鲁管道等;即将规划的天然气管道主要还有西气东输四线等。

　　这些长距离天然气管线的修建已初步构成一个全国网络。其中，全国性天然气管网将最终解决中国最发达地区—环渤海地区、长江三角洲和珠江三角洲地区的天然气供应和消费基本平衡。

　　另外，中亚天然气管道、中缅天然气管线和俄罗斯天然气管线，将从西南、西北、东北三个不同方位入境。这些管道网络是我国经济的供血通道，是国家血管，事关我国国家经济战略安全，特别是西气东输工程，凝结着几代人的心血和感情。其政治意义远高于经济意义，在进行混合所有制和股权剥离时也是不得不考虑的问题。

　　国退民进的利益博弈问题

　　改革就是利益的重新分配调整，一方的利益必将受损，一方必将受益，当大多人受益时也就基本达到成功。混合所有制改革中的油气管网，能否达到双向的平等，保证交易的公平公正?国有资产会不会被贱卖掉，会不会使国家蒙受损失?在国企的改革中，特别是在国退民进的游戏博弈中不乏血的教训。油气管网的混合所有制改革中的利益博弈是否会再现我国城市燃气市场的血拼局面，谁能分得到这一杯羹，是全社会关注的焦点。

　　改革模式问题

　　关于油气管网的改革模式，大家众说纷纭，依据目前的现状，要搞成一刀切的完全剥离或全部实行混合所有制形式的可能性比较小。目前我国长输油气管网因受资源与市场和国家管输费的调整制约，有的输量饱满，盈利状况较好。这些优质资产进行重组改制容易实现。一些输量不足、已运行了几十年的老线，因资产质量欠佳，又涉及管网的复杂产权造成的剥离高昂费用等，改制重组的难度大大增加。还有一些在建设初期就是多家公司参与股权的，如陕京输气管道是中石油与北京市地方合资的，山东天然气管网及沧淄线是中国石油与山东省地方合资组建的公司。对这些产权清晰化的公司，若要再重组，会通过股权的出让或兼并收购进行，相对简单得多。选取的改革模式应结合具体情况进，分步进行。

　　管理难度问题

　　由于我国三大国有石油公司以地域分割而治，部分省市又相继成立区域网络公司，油气管网的投资主体基本形成了央企国企、地方政府、民企和港资四分天下的局面。多方都在争先恐后建设油气管道，管道分属多头、重复建设，输送利用效率较低，彼此不能连通，加之对输送介质缺乏统一调度，缺少统筹规划布局，无法实现上下游协调发展和管道的安全运行。这些问题在实行混合所有制或剥离后的油气管网中依然存在。这就需要一个运营主体或公司来主导全国油气管网的运作。若实行混合所有制或剥离后仍然由三大国有石油公司隐形操控，也就失去了意义。若三大石油公司在管理上撒手，在混合所有制中必然需要一个全国运作管理主导者。这个主导者的主体是央企、国资、民资个体或外资值得探讨，特别注意的是缺少实施监管的机构。

　　重组改制的预期

　　引入竞争机制，创造一个公平、公正、公开的市场环境，向第三方市场主体平等开放管网设施，在我国的油气管网改革中已达成共识。

　　稍有疏忽，油气管网就有可能发生泄漏爆炸。把它交给谁，才能让人放心? 供图/东方IC

　　国有资本仍发挥主导作用

　　油气干线长输管网无论是采取混合所有制继续由三大国有石油公司控股或参股，还是从目前的三大石油公司全部剥离出去，新接盘的主体仍然会以国资背景占据主导，民企资、外资和机构投资者参股。在所有制结构中，有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济。关系国计民生的国家命脉产业不可能脱离国资控股。在一些支线及配套设施方面，国有资本有可能淡出。

　　独立经营与一体化垄断经营长期并存

　　仔细研读近期国家能源局发布的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，重点强调中游的油气管网开始向社会敞开大门。紧接着国家发改委发布《天然气基础设施建设与运营管理办法》，从天然气基础设施规划和建设、运营和服务、运行调节和应急保障、法律责任等方面做了详细的规定。而后国务院办公厅转发的发改委《关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知》，非常明确提出支持各类市场主体依法平等参与储气设施投资、建设和运营，研究制定鼓励储气设施建设，制定天然气管网和LNG接收、存储设施向第三方公平接入、公平开放的政策措施等。

　　可以预见的结果是，在今后条件成熟的管网进行混合所有制改革，有国资控股、管道独立、多家经营，公平接入的竞争性管网公司是改革的主要模式。不具备混合所有制改革条件的管网将仍存在于三大国有石油公司之中，但必须依据国家有关制度规定，其资源将与社会共享，互相连通，并向第三方开放。

　　独立管网公司呼之欲出

　　中石油在西气东输的三线、西部管道的混合所有已落下帷幕，中石油持有股份并拥有实际经营控制权，而在拟出让的东部管道公司中将不再持股。类似这样全部股权剥离的出让，必有代表国有控股资本和其他经济成分的主体来接盘并行使权力。代表国有资本独立的国家管网公司或投资公司将呼之欲出。没有这样的投资主体，经授权，三大石油公司仍可代为行使权力，但股东产权与经营权必然要分开。在长输干线管网，其他的参股资本取得实际控制权的可能性较小。

　　改革成功的因素

　　油气管网的改革是我国能源改革的非常重要组成部分，必须通过混合所有制改革，进行自我完善，进一步增强油气运输业活力，达到资产保值，使改革沿着更有效的方向进行。

　　加快立法和政策的扶持与引导

　　当前迫切需要一套法律体系来做改革的基本支持。我国没有《石油法》、《天然气法》，应加快这两部法律的出台。

　　我国现行的石油法律主要是以《矿产资源法》为主体、以国务院颁发的几个行政条例为补充来构建的，缺乏系统的设计和整体规划。对于如何保护资源，提高利用效率,如何处理资源利用与环境保护的关系等问题,并未在法律规范中体现出来。我国的石油法律制度体系应既有以反映市场规律、以物权法理为核心构建的石油资源法律制度,也有以规范政府与石油产业关系为中心的石油行政法律制度,还有以保护石油天然气工业安全为目标的石油刑法制度。石油天然气是关系到国家经济和安全的命脉产业，应戒除沿袭的先改革后立法的做法，避免在改革中出现重大失误和重大问题的产生。

　　管输价改革是成败关键

　　尽管混合所有制被炒得很热，作为参与方，若没有效益回报，用真金白银去打水漂，任何一个投资者都会三思而后行。我国长输油气管网的运输价格定价权完全掌握在国家发改委手中。依据目前不合理的定价机制和价格，长输油气管网处于微利，特别是输送进口天然气的管道更是亏损的一塌糊涂。中石油在近三年内弥补巨额亏损在1000亿元人民币左右。若国家不完善管输运价体系、制定合理的价格，混合所有制的混合参与方会溜之大吉，改革收不到预想的效果。

　　上游市场的开放程度将直接影响到管网重组改制的进程。

　　我国对油气资源实行的是严格的许可制。国务院1998年颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》严格规定，石油天然气探矿权和采矿权都必须由企业申请，国土资源部审批发证，而且对从事石油勘探及开采的企业法人资质做了规定，必须是国务院批准设立的石油公司或持有国务院同意相关的批准文件才能开展此项工作。目前，我国仅有中石油、中石化、中海油和延长油矿四家具备此条件。民企与外资想进入油气上游受到严格的政策规制。虽然2011年12月31日，国土资源部宣布，页岩气被正式列为第172种独立矿产，将对其按照单独矿种进行投资管理。通过两轮的页岩气招标来看，拿出来招标的几乎都是三大国有石油公司优质资源登记区块之外的“边角”区块，失去公允性，仍然处于“垄断”经营之中。为达到竞争和交易的公平，应取消油气矿权申报审批登记管理，建立公正、公开、公平的探矿权采矿权招投标市场。在上游市场逐步形成众多的投资主体之后，独立的管网公司才有更多的资源介质输送，才会有好的经济效益，独立管网公司才能适应市场生存而发展。

　　加强监管是落实的基石

　　目前，国家发改委、能源局，既是裁判员，又是规则的制定者，应建立独立管制机构，赋予相应的在市场实行准入及向第三方开放、价格、标准规范实施、违规处罚，以及国家颁布的方针、政策落实等方面的监管权利，独立行使监管职能，保证监管的公正性和透明性，合理调节全国油气资源安全运输流向，为创造公平的竞争环境创造条件。

　　责任编辑：石杏茹