—访国务院发展研究中心研究员宣晓伟

　　“传统能源供求模式的转变”是经济体制转型过程中最为复杂的部分。目前仍是步履维艰。

　　○ 文/本刊记者 周志霞

　　中国作为后发的发展中国家，实施的是赶超战略。几十年过去，中国传统的经济发展方式日益暴露出其缺陷，最根本的问题是这种依靠高投入、高消耗和高排放来推动经济增长的模式在未来难以持续。然而，在现实中推进能源供求模式的转变处在一个“久推难转”的局面。那么，究意是什么原因促成这样的结果?能源领域存在哪些深层次的矛盾?到底如何行动才能将“实现能源领域作为加快经济发展方式转变的突破口和抓手”?针对这些问题，本刊记者专访了国务院发展研究中心研究员宣晓伟。

　　久推难转

　　中国石油石化：宣研究员，您好!加快发展方式转变这种提法也有很多年了，但在现实中一直处在“久推难转”的局面，这是什么原因?

　　宣晓伟：主要是因为“传统能源供求模式的转变和相关体制机制的改革”是中国由计划经济体制向市场经济体制转型过程中最为复杂和困难的部分。这个模式转变和体制改革的艰巨任务，到现在仍然步履维艰，尚未完成。

　　中国石油石化：您谈到能源领域的改革面临异常复杂的局面，具体表现在哪些方面?

　　宣晓伟：一是对该不该市场化、哪些领域该市场化、如何市场化和打破垄断争论不休，相应监督管理机制的转型难以有效推进。

　　我国在各类能源生产、流通和消费的具体环节中，哪些可以市场化、开展怎样的市场化和打破垄断，事实上并没有一个整齐划一的答案。各国的实践经验也千差万别，所采取的模式与其经济发展程度、现实条件和历史传统密不可分。

　　二是对国有能源企业如何推进下一步改革的争论尤其激烈。站在经济的角度，一般人认为在那些能够开展市场竞争的能源领域和环节，应该充分的市场化和民营化，国有企业应专注在自然垄断和公共产品的能源领域和环节。但站在政治的角度，国有能源企业往往被发展中国家当作是代表国家参与国际竞争的主体。另外，由于在理论上是全民所有，国有企业也经常被认为是促进社会共同富裕的主要载体，做大做强国有企业也常被看作是社会主义市场经济体制下的应有之义和必然举措。

　　三是合理的能源资源所有权体制尚未建立，能源资源溢价难以公平分配，能源领域的市场化改革缺乏正当性支持。在计划经济体制下，中国的能源资源名义上是全民和国家所有，事实上占有和开发者常常无偿或者低价占有矿产资源。在向市场经济转型过程中，市场条件下形成的能源价格就会有一个跃升的过程。这个溢价的合理分配难以完全依靠市场机制来有效解决，却对能源领域市场化改革的合理性和正当性至关重要。目前来看，应该怎样建立合理的能源资源所有权体系、怎样分配能源资源溢价以及如何建立相关的机制保证溢价分配的合理性，还存在很多的争议。

　　大包大揽

　　中国石油石化：目前我国能源领域改革的现状是怎样的?

　　宣晓伟：目前政府部门深深介入到不同能源生产、流通和消费的各个领域和环节，牢牢地掌握着能源资源的配置权和收益权、控制着不同类型的能源价格，使得合理的能源价格体系无法形成，对环境和自然垄断的有效监管迟迟难以建立。可以说，很大程度上正是由于政府行政手段的不当干预，在相关职能上的越位和缺位，才造成了当前能源资源粗放利用的发展环境，使得稀缺的能源资源和环境保护的压力难以有效地传递到能源消费者(企业、居民)，促使他们集约有效地使用能源，从根本上阻碍了能源粗放供求模式的转变。

　　因此，目前政府部门在能源领域的所作所为本质上是一种 “双手互博”的方式，一方面通过行政干预造就和维护一个能源资源粗放利用的发展环境，另一方面希望通过对一个个具体的能源使用者施加行政上的能源约束以提高能源效率。

　　中国石油石化：这样的能源改革现状导致的结果怎样?

　　宣晓伟：这种自相矛盾的做法实施成本巨大、实施效果很难保证。首先，在节能方面强化政府的责任和作用是必要的，然而采取层层分解节能指标的方法并加以严格考核难以从根本上解决问题。一方面，节能指标制定缺乏科学合理的依据。各类地区、各种产业、各个企业的情况千差万别，仅靠政府部门就想制定出合理、公平和科学的节能目标，层层分解又加以考核，对于现有的政府能力而言，几乎是一件不可能完成的任务。另一方面，节能指标考核难以有效解决“激励不相容”和“信息不对称”的问题。在指标考核体制下，尽管理论上是可以做到全国一盘棋，用指标考核来引导各级地方政府的行为，使得地方利益与全国利益形成高度的一致。但在现实中，由于不同层级政府间委托—代理关系的存在，在各级政府“激励不相容”下的条件下，“信息不对称”问题的存在很容易导致地方弄虚作假的行为，从而弱化指标考核的效力。

　　其次，目前来看，现有节能领域行动的开展，政府部门不仅老是唱“主角”，还经常是唱“独角戏”，往往由政府部门包办一切，从设置议题、出台政策、分解指标到考核实施，似乎总是政府部门在行动、在大包大揽，而企业和消费者往往只是被动接受的角色，积极性和能动性难以被充分有效地调动起来。其效果可想而知。

　　杜绝旋转门

　　中国石油石化：在能源领域改革中，加快政府职能转变一向是改革任务的重点和核心，结果却难如尽人意。这又是什么原因?

　　宣晓伟：根本原因是因为尽管能源领域的改革是由计划体制向着市场体制转型中的一个部分，但能源领域的改革方向和内容难以简单地用“市场化”加以概括，能源领域改革不单纯是一个“市场多一点、政府少一点”的过程，也不完全是一个“民营多一点、国有少一点”或者“竞争多一点、垄断少一点”的问题。正是由于能源领域问题的复杂性，使得中央政府、地方政府、企业(尤其是国有企业)和普通民众之间的利益互相纠缠在一起，不同主体之间的责任、权利和利益关系难以得到明确的界定和有效的切割，由此带来能源改革中政府职能迟迟难以做到有效的转变。

　　中国石油石化：正确的政府职能转变，是应该让政府发挥一个怎样的作用?

　　宣晓伟：能源要实现高效利用，根本上是要创造出一个合适的激励环境，调动起千千万万企业和家庭等各种能源消费者节约能源、提高能源使用效率的积极性。这个激励环境的营造，最为重要的是要有一个充分反映能源稀缺程度和环境成本压力的能源价格体系。而要形成“对”的能源价格体系，就要有“对”的市场结构、“对”的资源所有权分配和“对”的市场监管下所产生“对”的市场竞争。如何完成上述五件“对”的事情，既需要政府放手让市场机制发挥作用，又需要政府增强职能、打破垄断和加强监管。这些表面上看似自相矛盾的要求，无疑对政府职能的调整和作用的发挥提出一系列的挑战。

　　中国石油石化：那么，到底将政府如何合理定位，才能发挥有效作用?

　　宣晓伟：在能源领域改革中，要真正做到政府职能的合理转变和作用的有效发挥，核心任务和根本前提是要实现从“功能泛化的传统能源管理体系”向着“功能分化的现代能源管理体系”的转变。

　　在传统社会中，整个社会是一个利益统一的有机体，因此传统社会也是一个功能泛化的社会。具体而言，传统社会像是一个金字塔式的一体化结构，不同领域和不同功能被整合在一起，而政府(或皇权+官僚集团)作为塔尖，是整个社会的规则制定者和裁判者。现代社会则像是一个多元化的网络状结构，社会被区分为功能不同且界限分明的各个领域，存在着利益取向各有不同的多元化主体，利益主体之间依靠规则加以协调。

　　维护能源安全的责任和功能根本上也是由政府而非企业来承担，确实需要企业发挥作用的，也应当采取一事一议、责权明确的方式由政府委托给企业开展，而非用一种模糊不清的、宽泛的方式赋予企业泛化的责任和功能。更为重要的是，企业是国有的并非意味着政府要直接介入到企业的运营之中。国有企业尽管是国家所有，但必须以一种市场化的方式来运作，其中的关键是企业管理经营者的市场化，政府官员和企业经营者之间应当设立在明确的界限和防火墙，杜绝旋转门情况的发生。

　　全面行动

　　中国石油石化：如何行动才能将“实现能源领域作为加快经济发展方式转变的突破口和抓手”?

　　宣晓伟：一是政府企业之间逐步建立一个“各归其位、各司其职、责权对等、激励相容”的功能分化现代能源管理方式”。而加快能源领域的政府职能转变和建立现代能源管理方式，主要着力于“能源供给、能源消费、技术创新”三个方面。

　　二是建立“利益明确、公平合理”能源资源所有权的分配体系，加强市场监管，逐步建立公平的能源市场竞争环境，形成合理的能源价格体系。形成合理的能源价格体系离不开有效的市场竞争，而有效的市场竞争离不开合理的市场结构和有效的市场监管。必须按照功能分化的现代能源管理方式，使得政府和企业的利益做到有效地切割和分离，政府才能够站在较为超脱的层面上来扮演一个公平的市场监管者，从而能够真正打破垄断，促进竞争。

　　三是充分发挥政府引导支持作用，优化能源供应结构，促进能源技术创新，推动能源领域的创新由“传统追赶模式”向“转型升级模式”的转型。

　　随着能源产业和企业的技术水平上升到前沿、并无成功案例和方案可循时，能源技术创新将进入到一个与从前完全不同的阶段。因此，面对全球能源领域新一轮的技术革命，政府不仅需要继续加大投入、深度参与、切实发挥引导作用。更为关键的是，要把握能源技术革命带来的契机，有效应对能源技术创新过程中的不确定性，就必须加快中国在能源创新领域由“传统追赶模式”向“转型升级模式”的转变，加快调整政府在能源创新领域的职能，从一个“金字塔”型、政府为主导和核心、规则较为模糊、法治化程度和知识产权保护程度较低的创新体系转型成为一个“网络状”、多元决策、规则透明和法治和知识产权保护程度较高的创新体系。

　　四是进一步发挥市场优化配置能源资源和激励能源企业的作用，打造高效清洁利用能源的大环境。

　　有鉴于政府部门在节能减排工作中的主导作用，加强消费领域能源的高效清洁利用，推动能源结构向着低碳化方向发展，最为关键的是要改变当前政府“双手互博”“大包大揽”的做法。政府相关部门应把主要的精力放到转变政府职能、加快能源领域改革、建立健全节能减排的体制机制上来。政府部门要通过规划、财税、标准、标志等各种措施，利用市场来引导各类的能源使用者和消费者，产生四两拨千斤的效果。

　　五是利用能源资源环境压力推动相关改革的实质性突破，加快中央地方财政关系的合理调整，切实打破GDP至上的发展模式和地区竞争模式。目前，各地之所以不顾一切地发展经济、展开激烈竞争、争相上高能耗的大项目，正是现有的财政体系和政绩考核机制所导致的必然结果。而现有“分灶吃饭”的政府间财政安排和政绩考核体系，正是“以经济建设为中心”“让一部分地区先发展起来”理念下的产物。只有真正摆脱GDP至上的理念和通过相应的体制机制改革，才有可能实现能源战略的可持续，推动经济发展方式的转变。

　　责任编辑：周志霞

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