○ 文/曹凤中

　　从这次《环保法》修订可以看出，中国《环境保护法》正在逐步形成一个比较完整、科学、合理的法律体系，已经成为中国环境保护和实施可持续发展的最为重要的基础和支柱，已经成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分。

　　根据我国经济发展的趋势，人们开始追求舒适、优美、健康的生存环境。未来十年，我国的《环境保护法》还需要进一步发展。

　　纳入战略环境影响评价

　　战略环境影响评价，就是对政策、规划或计划及其替代方案的环境影响，进行规范、系统、综合的评价，结果应用于负有公共责任的决策中。它是在政策、规划、计划层次上及早协调环境与发展关系的决策和规划手段。可以看出，战略环评的突出特点是具有高层次性。但是，这么好的政策，我国目前却实施不了。

　　战略环评的主要阻力来自于部门利益冲突。战略环评所注重的长期利益、全局利益，往往与重审批轻规划的部门利益和短平快出业绩的地方利益相冲突，致使很多地区和部门对这项工作不支持，并以种种理由逃避开展规划环评的责任。我们想未来十年，可能就可以解决了。

　　实施全过程控制

　　项目环境影响评价，我国已经实施多年，卓有成效。

　　2007年以来，根据国务院有关工作部署要求，环境保护部组织有关工业行业协会和有关研究机构，开展了环境保护综合名录编制工作。综合名录共包含“高污染、高环境风险”产品，例如2012年颁布了596项，重污染工艺68项、环境友好工艺64项，环境保护专用设备28项。同时，环境保护部针对综合名录提出了七个方面的政策措施建议，特别是针对仍享受出口退税优惠政策的53种“双高”产品，仍在开展加工贸易的64种“双高”产品，分别向有关部门提出了取消出口退税、禁止加工贸易的建议。鼓励企业采用环境友好工艺，逐步降低重污染工艺的权重，并加大环境保护专用设备投资，达到以环境保护倒逼技术升级、优化经济结构的目的。

　　这一政策未来十年将有巨大的进步，将变成从经济发展的源头(环境影响评价)到末端(产品)的全过程控制。

　　环境质量成为控制指标

　　新修订的《环境保护法》，把总量控制作为控制目标。虽然总量控制缺乏科学性，但是却有可实施性。根据发达国家的经验，应当控制环境质量目标，例如，控制PM2.5。估计未来十年我国会逐步实施。

　　对于中国来说，今后经济发展与环境保护的矛盾还会长期存在。如果将环境和资源作为与资金、自然资源并列的经济发展中不可或缺的稀缺资源的话，保护环境就变成了一种追求经济增长质量与效益的“经济活动”，即通过计量各种稀缺资源的投入产出比来决定经济活动的方式和强度。这是得不偿失的，当然要舍弃。从这个角度而言，环境保护与中央一再强调的“转变经济增长方式”是一致的。事实上，也只有从这个角度看环保，才能真正统筹经济建设和环境保护的关系。当然，这其中就必然涉及对环境、资源的定价问题。只有价格定得合适，才能既保证经济增长又兼顾环境保护。

　　未来十年，政府行为会派生出外部负效应。在政府干预过程中，政府行为有时还会产生意想不到的后果，而政府对这种后果又缺乏控制力,集中体现在“政府政策失灵”和“政府管理失灵”两个方面。“政府政策失灵”主要体现在政府控制和缩小环境资源的私人使用成本与社会利用成本之间差距的措施不力。“政府管理失灵”主要体现在经济增长与生态环境发生冲突时,地方政府官员的政绩冲动往往促使他们以牺牲生态环境为代价来确保经济的增长。而政府一旦介入环境资源管理,又会导致获利者、受损者与政府管理部门之间的博弈。

　　环保制度与公共制度衔接

　　相关公共制度是指国家的经济政策、社会政策、政治政策、科教文卫政策等公共政策中与环保制度密切相关的制度或规则。环保制度与相关公共制度衔接不良,造成环境保护的管理制度缺位，加剧了环境资源供求紧张的矛盾。如环境保护综合规划、环境污染治理规划,本来是各区域制定经济和社会发展战略、调整产业结构、进行生产力布局的依据之一，但现实中往往与各区域的相关公共制度脱节。这样各区域在制定发展战略时，往往缺乏对环境资源承载能力的考虑，一旦布局形成,产业结构定型后才发现环境承载力不足,再想进行结构与布局调整难度大、成本高,唯一的途径就是以牺牲环境为代价。四川“陶都”夹江县为此付出了惨重代价。

　　处理好经济发展与环境保护的关系

　　外部效应是由市场失灵引起的。环境保护执法失灵还会发生，因为市场不能将生态资源的生态服务能力纳入市场成本,然而更深刻的根源却是私人利益与公共利益、局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益的矛盾。将外部效应内部化并使其进入市场,主要通过产权明晰化的途径。但在制定和实行环保制度时，我们需要考虑更多的问题，才能维护整体利益和未来利益。现实社会中，利益是分散在各个层面的，如社会集团之间、地区之间乃至国家之间。保护环境仅仅依靠环保部门管制远远不够的，必须建立一个超越环保风暴的制度机制，既能保证个体得益，又能促进集体理性的制度体系。

　　要达到这一目的，根本出路在于制度创新，制定新的环保政策和产业政策，尽量使环境资源的全部成本反映在产品价格中，实行污染者支付相应“生态环境净化成本”或“生态环境损害成本”的制度。

　　值得注意的是，任何制度都只有在能够实行的条件下才能发生作用。因此，在生态资源可持续利用的制度安排和实施机制上，我们需要得到市场参与主体的认可和接受，也就是说，政府机构、当前和未来生态资源的利用主体，以及越来越多的代表生态资源恶化受损者的非营利性组织，是否认可和在多大程度上接受这些制度及其实现手段，他们之间力量的抗衡最终将决定生态资源可持续利用制度的实施程度。事实上，这些力量之间的抗衡在本质上虽然表现为不同利益团体之间的一种博弈，但政府对生态资源利益关系的整合，创建生态资源可持续利用的制度体系，正是通过协调他们之间的讨价还价来实现妥协与平衡的过程。诚然，现在的“生态危机”和“生态灾难”已经受到政府与社会的普遍关注，然而政府的制度安排越影响利益团体，这些团体就越觉得政府的制度安排与自己的目的相关，也就越积极努力地去影响政府的决策。为了使国家和政府真正成为属于整个社会的公共力量，不至于成为少数强势利益团体的代言人，需要建立现代社会的有效机制，通过制度化的途径接纳社会成员的普遍参与。

　　总的来说，今后《环保法》的根本目标是逐步提高人民群众的健康水平。建设美丽中国，必须积极回应并不断满足人民群众日益强烈的环境诉求，才能全面提高生活质量、提升幸福指数，实现生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。

　　责任编辑：石杏茹