《规划》为我国“十五五”能源发展指明了方向、明确了路径、压实了任务。

 

　　6月25日，《新型能源体系建设“十五五”规划》(以下简称《规划》)重磅落地。相较于“十四五”时期的“现代能源体系”，《规划》进行了全面升维。这是中国第一份以“新型能源体系建设”命名的五年规划，搭建起我国新型能源体系建设的“四梁八柱”，标志着我国能源绿色低碳转型、能源强国建设迈入全新攻坚阶段。

　　进入五期叠加新阶段

　　不同于以往，《规划》开篇第一句话简明扼要指出：“十五五”时期，我国能源发展进入安全风险叠加演变期、低碳转型加力推进期、能源创新加速突破期、体制改革深度攻坚期、国际合作调整重塑期。

　　这五个“期”的叠加，精准地总结了“十五五”我国能源发展所面临的新形势，为“十五五”能源发展路线规划定了基调，也定下了未来五年中国能源政策的核心逻辑。

　　当前，全球能源系统步入一个充满复杂张力的新阶段。中国的能源体系展现出强大的韧性，经受住冲击，实现供需总体平衡、价格总体稳定，被部分国际媒体评论为“中国不仅成功抵御了外部冲击，还为稳定全球能源市场作出重要贡献”。正是因为审时度势，提前布局。

　　进入新时期，形势将更加严峻复杂。

　　在五大阶段判断中，安全风险叠加演变是“十五五”时期能源发展最基础、最核心的现实底色，也决定了保障能源供给安全是所有能源工作的首要任务。国家能源局局长王宏志多次在公开场合强调，全行业必须扛起能源安全政治责任，统筹国内产能开发与海外资源布局。结合《规划》，“十五五”时期，能源安全建设将继续遵循“先立后破”整体思路：一方面持续做强煤炭、油气兜底保供能力，不能盲目压缩传统能源产能;另一方面完善全国多层次能源储备体系，提升能源全产业链自主可控水平，构建煤炭、油气、风光水核多能互补、抗冲击能力更强的综合供给体系，从源头保障全社会能源稳定供应。

　　“低碳转型加快推进期是‘十五五’时期能源发展最鲜明的战略主线，意味着我国能源绿色转型主要领域逐步走向规模化、市场化阶段。”中国石化集团经济技术研究院原副总工程师朱和教授说。经过过去五年建设，我国已经建成全球规模第一的清洁低碳能源体系，当前非化石能源消费占比达到21.7%，可再生能源装机占整体电源装机六成左右，为深度转型打下坚实底盘。

　　“能源创新加速突破期是‘十五五’时期能源高质量发展的核心内生动力，也是破解转型瓶颈、打造产业竞争优势的根本路径。”中国节能协会副秘书长张军涛说。当前全球科技革命与国内能源低碳转型深度融合，长时储能、氢能、先进核电、CCUS(碳捕集、利用与封存)、智能电网等前沿技术迭代速度持续加快，数字技术与能源产业深度融合，技术实力已经成为重塑全球能源竞争格局的关键变量。

　　根据《规划》，“十五五”时期能源科技创新主要聚焦产业卡点集中攻坚：重点突破长时储能装备、深远海风电整机、低成本高效绿氢制备、电网智能调控等“卡脖子”核心技术，推动风电、光伏、储能、核电全套装备向高端化、智能化、绿色化升级。同时全面推进能源数字化改造，大力推广虚拟电厂、用户侧需求响应、综合智慧能源站等新业态新模式，依靠技术变革重塑能源生产、输送、消费、管理全链条运行模式，打造能源产业全新增长引擎。

　　体制改革深度攻坚期是新型能源体系落地的关键制度支撑。近年来，我国能源市场化改革持续推进，但现有电力交易规则、价格形成机制、行业监管体系仍难以匹配大规模新能源并网后的市场运行需求，跨区域资源优化配置效率仍有较大提升空间，要持续破除制约能源高质量发展的体制机制障碍，充分释放市场发展活力成为重要方向。

　　国际合作调整重塑期是“十五五”时期能源发展突出的外部特征，反映出全球能源供需、贸易、治理规则正在发生根本性变革。当前，绿色低碳已经成为全球能源合作主流方向，能源技术竞争、地缘博弈相互交织，传统以油气资源贸易为主的国际合作模式已经无法适配新阶段发展需求。

　　“安全、转型、创新、改革、开放五大阶段性判断并非相互独立，而是一套辩证统一、环环相扣的完整体系。”张军涛说。能源行业需要牢牢把握“五期叠加”的时代特征，坚持系统思维，统筹发展和安全、国内与国际、短期保供与长期转型多重关系，有序推进新型能源体系各项建设任务，以稳定、绿色、高效的能源供给，为我国现代化建设、能源强国建设筑牢底层支撑。

　　能源结构更“绿”

　　《规划》明确提出一个核心目标：2030年初步建成新型能源体系。什么是新型能源体系?能源战略专家冯保国认为，“新型能源体系的‘新’，新在能源结构更绿。”

　　这一过程并非一蹴而就。2021年，现代能源体系概念在“十四五”规划中首次提出，这一年，我国非化石能源发电装机容量首次超过煤电。党的二十大和二十届三中全会明确提出要加快规划建设新型能源体系，其中，党的二十届四中全会进一步将加快建设新型能源体系确定为“十五五”时期的重点任务，建设新型能源体系的战略逐渐从概念向实践转变。“十四五”收官之年，我国非化石能源消费增量和非化石能源消费占一次能源消费比重双双刷新历史纪录，全国非化石能源新增发电量达到全社会新增用电量的112.1%，非化石能源已成为“十四五”期间新增发电量的主体。

　　2026年政府工作报告将新型能源体系纳入能源强国建设的战略部署中，至此，建设新型能源体系已经成为我国深入践行能源安全新战略和建设能源强国的必然路径。

　　一个个数字说明，新型能源体系不是一个模糊的口号，而是一系列可量化、可考核的硬指标：能源综合生产能力达到58亿吨标准煤;煤炭和石油消费达峰，非化石能源消费比重达到25%，风电和太阳能发电装机比重超过50%、成为电力装机主体，非化石能源发电量比重达到50%、成为电量主体……据国家能源局发展规划司司长任育之介绍，针对当前能源领域碳排放占二氧化碳排放80%以上的情况，《规划》围绕转型降碳设置了5项强化指标。其中，非化石能源消费比重、非化石能源发电量比重、电能占终端能源消费比重这3项指标，延续了“十四五”时期的指标，并且提出了更高的目标。

　　在中国石油集团经济技术研究院院长、党委副书记陆如泉看来，两个50%的目标说明非化石能源首次同时成为电力的“容量主体”和“电量主体”——新型能源体系下的能源结构将迎来历史性转折。

　　意义重大，但实现起来并不简单。2025年底，我国风光装机占比已达47.9%，距离50%仅差2个百分点，基本接近达标线，有机构预测，按照“十五五”年均新增风光装机1.7亿千瓦的速度，2027年左右即可突破50%的装机占比。但非化石能源发电量占比50%就没有那么容易了。“2025年我国非化石能源发电量占比仅42.7%，达到2030年所设立的目标年均需提升超1.4个百分点，增速远超历史均值。”绿色低碳研究员许磊说。

　　此外，《规划》还新设置了两项新的指标：一项是单位发电量碳排放指标，“十五五”时期的目标是下降10%以上，这个指标是反映我国电力系统绿色转型和效率提升的综合性指标，可以有效防止出现“十四五”时期的装机虚高、弃风弃光和煤电低效等问题;另一项是重点行业节能量指标，通过节能降碳改造和技术创新，重点行业“十五五”期间将节约用能1.5亿吨标准煤以上。当前，我国单位GDP能耗仍约为全球平均水平的1.3倍，工业余热回收利用率仅约35%，显著低于发达国家45%~50%的平均水平。“这说明用能侧的节约潜力巨大，而且是当前体系的短板，提出这一目标非常有针对性，新设指标与供给侧做大清洁能源供应形成了清晰的两条腿走路战略。”张军涛说。

　　除了这两项新设指标，《规划》还一改此前仅定性引导、无全国统一规模要求的粗放模式，出台多领域硬性量化目标：储能方面明确抽水蓄能1.6亿千瓦、新型储能3亿千瓦装机指标;绿氢产业设定2030年可再生能源制氢200万吨发展目标，同步布局全国绿色氢氨醇产业基地;终端用能实行电气化约束，要求终端电能消费占比达35%，实现城乡分布式光伏全覆盖、批量推广新能源重卡。

　　新重点有新任务

　　发展的目标有了，关键在落实。

　　为了实现这些目标，《规划》在任务安排方面突出了“三个强化”。一是强化空间布局统筹优化，根据我国资源与负荷天然错配、区域发展不均衡的现状，坚持“全国一盘棋”，统筹优化能源布局和流向。重点聚焦非化石能源规模化发展，打造“四基地+分布式”(三北陆上风光基地、西南水风光一体化基地、沿海核电基地、深海海上风电基地和全域分布式新能源)五大增长板块，支撑非化石能源消费比重达到25%。化石能源方面，聚焦巩固化石能源生产基础，明确重点建设鄂尔多斯盆地等油气战略保障基地，优化建设五大煤炭生产基地。此外，聚焦骨干通道布局优化，加强西电东送、西气东输等能源输送“大动脉”建设。

　　第二个强化是体系建设的战略协同。新型能源体系建设是一项系统工程。“‘十五五’的能源体系之变，不是某个指标的提高、某个项目的增加，而是整个能源系统的结构重组、制度重构和范式转换。”国家发展改革委能源研究所新能源与可再生能源研究中心副主任郑雅楠认为，“十五五”是我国能源体系从量的积累迈向质的飞跃的关键窗口期，核心是从“堆规模”转向“建体系”。

　　第三个强化的重点也是这次《规划》的重要特点之一——强化工程项目带动支撑。许磊指出，在以前的能源规划中，没有这样的细分工程。《规划》明确将实施一批重大战略工程。高质量推进雅下水电等重大项目，建设“沙戈荒”新能源基地、水风光一体化基地、海上风电基地等，积极安全有序推进沿海核电建设。统筹推进油气“全国一张网”、新型电网等基础设施建设。另一方面，积极建设新产业新业态项目。推动电动汽车充电设施网络提质升级，布局建设风光氢氨醇一体化基地，建设光热发电工程，推进绿电直连和智能微电网发展，建成一批零碳园区。

　　此外，为顺应能源发展内外部形势，《规划》围绕安全保障、低碳转型、创新发展谋划了“三个重点”。重点落在了加强油气安全保障、加强新型电网建设和推动AI与能源双向赋能三个方面。

　　《规划》虽然加大推动非化石能源的发展，但同时强调了油气的能源安全保障作用，在“十五五”期间，将加强国内生产，大力推进油气勘探开发。加强国际合作，巩固拓展油气多元进口。加大新能源发展力度，强化多种替代燃料战略布局，推进新能源重卡和船舶等规模化应用。

　　而加强新型电网建设，则是社会高度关注的“六张网”之一。“我国风光资源与负荷中心逆向分布特征突出，在扩大非化石能源供给过程中，跨区域输电通道，就地消纳配套基建如何统筹规划，从而解决资源、负荷、基建错配是首要问题。”国研智库首席经济学家、研究员周健奇表示。“十五五”期间，我国将优化跨省跨区输电通道布局，加强各层级电网协同建设和运行，构建安全可靠、绿色低碳、坚强韧性、智能灵活的主配微协同新型电网。

　　科技自主创新被赋予了新的内涵——重点推动AI与能源双向赋能。《规划》指出要深入实施“AI+”能源行动，加快推进能源系统数智化转型。同时，加强算电协同发展，统筹能源资源配置与算力设施建设，推动以电强算、以算促电。

　　另外，《规划》还明确了“六大体系”战略任务，明晰新型能源体系的建设重点：构建坚强韧性的能源安全保障体系，提升能源战略安全、转型安全和应急安全能力;构建先进适配的新型能源基础设施体系，支撑能源转型发展;构建绿色低碳的能源消费体系，推进重点领域节能降碳，深入实施清洁能源替代;同时，构建自立自强的能源科技创新体系、协同高效的现代化能源治理体系、立体多元的能源国际合作体系。这“六大体系”重点任务，既是对以往五年规划的接续实施，又充分体现了新型能源体系建设的新要求。

　　新投资激发新动能

　　王宏志在国新办发布会上介绍，预计“十五五”能源重点项目和新业态投资保持稳步增长态势，总规模超过20万亿元。“能源项目投资规模大、带动效应强，这20万亿元投下去，将有效带动科技研发、装备制造、施工建设等产业链上下游全面发展，为经济高质量发展注入强劲动能。”

　　他表示，“十五五”能源规划中，既有能源生产输送的大工程，也有体现能源新质生产力的新项目，总体可分为三类：第一类用于强化能源安全保障，主要包括油气、煤炭、支撑性电源和煤制油气等，这些能源保供的基本盘未来投资将保持稳中有升态势，五年总投资规模比“十四五”时期增长10%以上。第二类用于推进绿色低碳转型，主要是实施非化石能源十年倍增行动。在电源侧，新能源主体地位将更加突出，占电源投资的比重进一步提升到接近60%;在电网侧，建设跨省区输电通道、省间电力互济工程、电网主网架、配电网和智能微电网，“十五五”电网投资比“十四五”增长30%以上。第三类用于推进新质生产力发展，主要包括布局一批绿色氢氨醇生产基地项目，拓展多用户绿电直连场景，建设包括新型储能、综合能源服务、虚拟电厂、算电协同等新产业新业态项目，这部分的“十五五”投资规模将超过2万亿元。

　　“20万亿元的保供投入、绿色投入和新业态投入不是简单‘分蛋糕’，而是相互支撑、缺一不可，共同服务于2030年初步建成清洁低碳安全高效新型能源体系这一总体目标。”郑雅楠表示，油气、煤炭、支撑电源投资仍保持10%以上增速，好比大楼的“承重墙”——撑住整栋楼，遭遇极端情况更能扛住压力、托住全局。《规划》明确，能源综合生产能力要达到58亿吨标准煤，原油年产量稳定在2亿吨，天然气产量稳步增长，同时形成1亿吨/年以上的煤炭产能储备。“要统筹好各能源品类的稳步融合发展，贯彻‘先立后破’的原则，继续做好化石能源的稳定发展，为国家能源安全发挥‘压舱石’作用。”朱和说。

　　与此同时，新能源投资占电源投资比重提至近60%，是未来五年最大的增量所在。郑雅楠介绍，到“十五五”末，非化石能源装机将超过35亿千瓦，风电和太阳能发电装机达到28亿千瓦以上，几乎相当于当前美国、印度、日本、德国、巴西、加拿大、法国七国全部电力装机总和，新能源在我国多数地区具备经济优势，投资向新能源倾斜符合市场规律。电网投资增长30%以上、新增西电东送能力8000万千瓦以上，解决的是“发了电送不出去”的瓶颈，让“三北”地区的风光电力能够跨越千里送达负荷中心。

　　保供投入是底线、绿色投入是主力，新业态投入成为增长引擎。面向未来新赛道的投资，既是拉动经济增长的新引擎，又为能源转型发展打开新空间。

　　根据中国企业改革与发展研究会发布的《全球能源转型报告(2025)》，我国2024年能源转型投资总额达8180亿美元，同比增长20%，超过美国、英国和欧盟投资之和，位居全球首位。国际能源署在最新发布的《2026年世界能源投资报告》中预测，2026年全球能源投资将达到3.4万亿美元，较2025年增长5%。其中约2.2万亿美元投向电网、储能、低排放燃料、核能、可再生能源、能效和电气化领域，约1.2万亿美元投入石油、天然气和煤炭。

　　“我国能源投资结构与国际发展态势具有一定的相似性，但对清洁能源的投资力度更大。”陆如泉认为，“十五五”时期的能源投资方向，既是对“十四五”时期的承继，又将在此基础上更趋优化与科学。从“十四五”时期的投资格局来看，第一大类是非化石能源发电，投资体量占据绝对主力;第二类是新型电力系统基础设施，包括电网升级和新型储能投资;第三类是化石能源清洁高效利用，涵盖煤炭清洁利用、油气增储上产及非常规油气开发，仍有大量资金投入;第四类是能源新业态的培育，如氢能产业和充换电设施。“未来一个时期，上述方向将作为投资优先领域得到延续和强化。”陆如泉说。此外，有行业人士预测，“十五五”时期，我国油气领域投资年均增速约2%，电网投资年均增速约5%，与GDP增速目标匹配，折射出“十五五”时期降油、稳气、拓绿的能源发展方向。

　　在《规划》引领下，未来我国将不断增强能源供给保障能力，通过能源科技自立自强迈向高水平本质安全。

　　责任编辑：赵 玥