新《矿产资源法》在制度设计上实现油气矿权四大维度突破。

 

　　在全球能源格局深刻调整的当下，油气资源作为国家经济命脉的战略价值愈发凸显。2024​年我国油气总产量突破​4​亿吨油当量，原油产量达​2.13​亿吨，天然气产量​2464​亿立方米，海洋油气、页岩油、页岩气等产量均创历史新高，彰显了我国油气勘探开发的强劲势头。当​ “能源安全”成为大国战略的核心命题，新《矿产资源法》将为油气勘探开发装上了​ “法治引擎”。

　　“矿业权出让”上升为法律

　　油气工业产业链的起点是获得油气矿业权，尤其是探矿权。油气供给侧改革的起点就是油气矿业权管理改革。在新《矿产资源法》第二章第十六条中明确指出探矿权、采矿权统称矿业权 ;第十七条明确规定，矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。

　　在这次修订之前，矿业权主要有三种出让方式，一种是“招拍挂”，一种是“申请在先”，还有一种是行政许可。

　　2011 年，油气矿业权竞争性出让试点工作开始进行，为油气矿业权出让制度改革迈出了先导性的关键一步。

　　6 年后，2017 年 2 月，随着中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于印发〈矿业权出让制度改革方案〉的通知》(厅字〔2017〕12 号)，油气矿业权从禁止交易过渡到全面竞争性出让。

　　两年之后，2019 年底，自然资源部就《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》征求意见，同时下发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7 号)(以下简称“7 号文”)。“7 号文”规定了竞争性出让的方式、油气探矿权竞争出让试点、油气出让收益市场基准价格等相关事宜，是中国矿产资源管理改革的里程碑，标志着中国油气矿业权出让制度正在逐步完善过程中。

　　“在取得进步且引起较大社会反响的同时，中国油气矿业权竞争性出让也存在一些问题。”中国海油集团能源经济研究院研究员潘继平说，“出让方式相对单一。探矿权出让方式侧重于招标、拍卖、挂牌，特别是挂牌出让，对油气勘查区块退减和油气勘探实际情况考虑不够。”

　　比如“7 号文”实施之后，出让方式以挂牌为主，比选规则为“价高者得”。以页岩气和常规油气区块探矿权挂牌出让为例 ：

　　2021 年 11 月，新疆自治区塔里木盆地尉犁西2 区块等 7 个区块采用有底价挂牌方式出让，挂牌总价为 5640 万元，最终成交总价为 107550 万元，溢价率为 1807%，单位探矿权出让收益为 15.26 万元 / 平方千米 ;2021 年 12 月，新疆塔里木盆地疏勒-岳普湖等 7 个常规油气区块采用有底价挂牌方式出让，总挂牌价为 4139 万元，最终成交总价为187369 万元，溢价率高达 4427%，单位探矿权出让收益为 31.17 万元 / 平方千米。

　　从近两年矿权出让区块的实际看，一方面市场对出让区块的需求量大，另一方面在过高转让溢价的背后隐含着区块后续经营的高风险。

　　“单一的‘价高者得’的出让机制，会增加油气矿业权获取和持有成本，未来将在很大程度上阻碍交易市场的健康发育，降低各油气公司及其他市场主体参与交易的积极性。”中国石油综合管理部李国欣指出。

　　潘继平则认为 ：“国际经验表明，对于勘探程度较低、有潜力，但投入大、技术要求高、风险大的新区或新领域，从鼓励勘探和油气发现的角度看，竞争性出让往往并不是最佳的出让方式。”

　　新《矿产资源法》的第十七条明确规定， 矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。增加了例外的情况，并且矿业权出让权限划分由国务院规定。县级以上人民政府自然资源主管部门按照规定权限组织矿业权出让。矿业权出让应当按照国家规定纳入统一的公共资源交易平台体系。“但对价高者得矿权的现象，我们后续在配套相关条例实施中可以了解是否有相应的规范。”一位业内人士说。

　　将矿业权竞争出让以立法的形式确认，有助于改变油气行业由于竞争性方式出让的试点性强、缺乏统一的制度规定的局面。过去，各地对竞争性方式出让矿业权的操作各有所表，难免出现地方保护或差别待遇的情况。

　　新《矿产资源法》第十九条进一步明确了矿业权出让部门不得以不合理的条件对市场主体实行差别待遇或歧视待遇，加之自然资源部 2023 年出台的《矿业权出让交易规则》(自然资规〔2023〕1 号)，为市场主体公平参与矿业权竞争性出让提供了有力保障。

　　“这也对油气企业能否在矿业权出让环节脱颖而出提出了更高的要求，从另一个侧面而言，也会进一步促进行业的优胜劣汰，推动上游油气行业的高质量发展。”中伦律师事务所律师高燕表示。

　　物权与活动许可分离

　　业界普遍认为，新《矿产资源法》带来的最具颠覆性的变化之一便是第二十二条、第三十三条体现的将矿业权的物权登记与勘查、开采许可相分离，即将原有的“一证载两权”模式变更为“两证载两权”。

　　西南石油大学法学院副院长王浩表示 ：“这项制度既强化了矿业权人的权益保障，又规范了勘探开发行为，是矿产资源管理领域的重要创新。”探矿权、采矿权具有物权属性和行政许可的混合性质并非新鲜话题，早在 2007 年实施的《中华人民共和国物权法》就从法律层面确立了探矿权、采矿权的用益物权属性，《中华人民共和国民法典》也承继了相关规定，原《矿产资源法》明确规定勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得勘查许可证、采矿许可证，并办理登记。

　　但长期以来，由于矿业权在物权登记方面的制度缺失，矿业权的登记依赖于原《矿产资源法》体系下的勘查许可证、采矿许可证制度，即勘查许可证、采矿许可证既是矿业权的物权凭证，又是开展勘查、开采活动的行政许可证书。

　　新《矿产资源法》第二十二条明确规定，设立矿业权应当申请矿业权登记，并发放矿业权证书。特别第三十三条则进一步明确了矿业权人在取得矿业权后，在进行勘查、开采作业前还应当相应取得勘查许可证、采矿许可证 ;明确了矿业权证书和勘查 / 开采许可证是两种不同的权证。

　　物权与活动许可分离首先为油气企业提供了更坚实的权利保障。在过去模式下，企业常因勘查方案未获批准，导致前期投入的资金和人力付诸东流。如今，企业通过物权登记先获得矿权法律保障，即便后续许可申请出现问题，仍保有矿权核心权益。一民营企业油气项目负责人坦言 ：“物权登记让我们吃下‘定心丸’，可以更安心地开展前期地质研究，不必担心投入打水漂。”​这种权益保障激发了企业勘探积极性。

　　但制度变革也会提升流程复杂度。从物权登记到许可申请，需经过地质评估、方案编制、专家评审等多重环节，任何疏漏都可能延误项目进度。

　　从这个角度看，这一制度强化了企业合规运营要求。物权登记明确了企业的矿权归属，而许可审批则聚焦勘探开发行为的规范性，二者形成权责清晰的约束体系。企业若在许可环节存在违规操作，如未按批准方案施工，将面临行政处罚但不影响物权本身，避免了​ “一错全失”​的风险。

　　由此，企业需建立全流程合规管理体系，将物权与许可管理纳入标准化轨道。“我们制定《矿权管理操作手册》，细化从物权登记到许可注销的​26​个关键节点，明确每个环节的责任部门和时限要求。”一国内能源企业合规方面负责人说。通过信息化系统实现流程线上化管理，实时监控各环节进度，自动预警超期风险。

　　物权与活动许可分离制度推动油气企业从​ “重获取”​向​ “重管理”​转型。通过规范流程、强化合规、优化衔接，企业既能充分享受物权保障的制度红利，又能有效规避许可审批中的法律风险，为勘探开发活动提供稳定的制度环境，推动油气行业向法治化、精细化管理迈进。

　　此外，新《矿产资源法》仅规定了探矿权、采矿权的期限，并没有明确规定勘查 / 开采许可证的期限。在两权分离的情况下，原则上矿业权证书应先于或与勘查 / 开采许可证同时办理 ;如果出现两证不同时办理的情况，在严格适用矿业权期限规定的情况下，勘查 / 开采许可证的期限不应超过矿业权的剩余期限，这将可能导致油气企业实际能够开展勘查/开采作业的期限短于矿业权期限。但是， “自然资源部在解读新《矿产资源法》关于探矿权期限的修改亮点时，援引《矿产资源勘查区块登记管理办法》关于勘查许可证有效期的规定解读探矿权期限，似乎又预示着主管部门认为新《矿产资源法》规定的矿业权期限可以与勘查 / 开采许可证的期限画等号。新《矿产资源法》实施后，主管部门在实操中究竟如何对待这个问题也值得期待。”高燕说。

　　探矿采矿 “直通车”

　　探矿权人探明矿产资源储量享有取得采矿权的权利，这是探矿权人的合法权益，绝对不是简单​ “优先”的问题。所以新《矿产资源法》第二十三条明确规定“探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利”，删除“有权优先”的表述，使矿业权人申请探转采的法定权利更加明晰。

　　1996​年的《矿产资源法》规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。实践中，优先权的规定使探矿权人心存疑虑，担心在找到可供开采的矿产资源后，不能直接将探矿权转为采矿权，反而需要面临与其他经营主体的竞争，仅在同等条件下才能取得采矿权。​ “尽管法律规定取得探矿权的企业和机构，找到油气资源后，经过主管部门批准，可以取得采矿权。但这样仍然存在找到但不一定能开采的情况，可能导致一些企业不敢全身心投入去找去干。”

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长郭焦锋说，“如果有些企业想出让区块，由于没有采矿权，想接手的企业不确定区块能否顺利开采，就会存在‘滞留’的问题。”​

　　新《矿产资源法》第二十三条、第三十六条确立的探矿采矿​ “直通车”​制度，赋予探矿权人优先采矿权，解决了以往探采脱节的体制性障碍。这一制度如同一座桥梁，使勘探成果向开发效益的转化路径更加畅通，激发了企业勘探投入的积极性。​

　　“直通车”​制度最直接的影响是显著缩短了探转采周期，让勘探成果能够更快转化为经济效益。中国石油大学​( 北京 )​油气政策与法律研究中心主任陈守海指出 ：“这一制度使勘探成果向开发效益的转化路径更加顺畅，激发了企业勘探投入的积极性。”​相关数据显示，在制度试行区域，油气勘探投资增长​35%，探转采周期平均缩短​14​个月。​

　　对油气企业而言，这意味着资金周转效率大幅提升。在四川盆地某探矿权区块，企业在发现储量后，凭借​ “直通车”​制度优势，快速完成转采手续，提前​6​个月实现商业开发，新增产值超​20​亿元。这种快速转化能力不仅提升了企业的现金流状况，还增强了在市场竞争中的灵活性。

　　同时，制度保障让企业敢于在高风险勘探领域加大投入，过去因担心勘探成功后无法获得采矿权而犹豫的企业，如今有了明确的法律保障，更愿意涉足深层、超深层等技术难度大但资源潜力丰富的区域。​

　　制度还促进了矿权资源的优化配置。某低效开发区块通过​ “探采联动”​评估后，及时调整开发主体，新主体借助制度优势快速接手并应用先进技术，使采收率提高​12%。这表明​ “直通车”​制度能够推动资源向更具开发能力的企业集中，提高整体资源开发效率。但权利行使需满足法定条件，企业需在规定期限内完成采矿权办理，否则将面临权利丧失风险，这对企业的合规能力和项目管理效率提出了更高要求。​

　　此外，还需注意的是此次修订优化调整探矿权期限，保障勘查工作稳步推进。新《矿产资源法》第二十四条明确规定，探矿权的期限为五年。

　　探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过三次，每次期限为五年 ;无正当理由未开展或者未实质性开展勘查工作的，探矿权期限届满时不予续期 ;期限届满未申请续期或者依法不予续期的，矿业权消灭。

　　有业内人士表示，矿业权的权证分离是一项大胆且具有颠覆性的创新管理模式，需要出台和调整的配套政策众多。

　　但 总 体 来 说，权证分离增强了矿业权的物权属性，从理论和逻辑上进一步理顺了矿业权管理思路，待后续实施细则、配套政策和解读逐渐出台和完善后，我国矿业权管理将迎来新的时代。​

　　强化生态修复责任

　　在今年的新疆矿业推介会上，克拉玛依市积极引导矿山企业开展绿色矿山建设作为特色之一。据介绍，目前，已有中国石油天然气股份有限公司新疆百口泉采油厂等 7 家矿山企业进入国家绿色矿山名录，12 家进入自治区级绿色矿山名录。初步建成了政府引导、企业主建、第三方评估、社会监督的绿色矿山建设工作体系，真正实现了“边开采、边治理”，推动了矿业产业的转型升级。

　　绿色发展理念下，矿权绿色、环保开发成为油气勘探开发主旋律。为了达到“加强矿产资源和生态环境保护”的立法目的，新《矿产资源法》专门增加“矿区生态修复”一章作为第四章，对矿区生态修复做出明确规定。

　　一是明确矿区生态修复应当坚持自然恢复与人工修复相结合，遵循“因地制宜、科学规划、系统治理、合理利用”的原则。二是合理划分矿区生态修复的责任主体，采矿权人是矿区生态修复的责任主体，应当依法履行矿区生态修复义务。三是建立矿区生态修复方案编制制度。开采矿产资源前，采矿权人应当编制矿区生态修复方案，随开采方案报原矿业权出让部门批准 ;采矿权人应当按照经批准的矿区生态修复方案进行矿区生态修复。四是明确企业的矿区生态修复费用并计入生产成本。

　　此外，生态红线查重主体变化，做好限制区域退出预案。

　　目前，采矿权申报时“生态红线查重”由各省厅负责，查重内容多，包括永久基本农田、生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区与水产种质、林(草)地、交通项目、水利项目等，查重时间长。新《矿产资源法》第二十六条规定，自然保护地范围内，可以依法进行符合管控要求的勘查、开采活动，已设立的矿业权不符合管控要求的，应当依法有序退出。

　　“对于油气企业而言，应当关注作为采矿权人需要承担矿区生态修复的主体责任，并且采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除。”高燕说。

　　在开采前，采矿权人应当按规定编制生态修复方案并随报矿业权出让部门批准。新《矿产资源法》还规定，生态修复应由县级以上地方人民政府自然资源主管部门会同生态环境主管部门等有关部门组织验收。新《矿产资源法》不仅压实了生态修复的主体责任，还对从前端的生态修复方案到后端的生态修复验收都做出了明确要求，可见新《矿产资源法》下的生态修复并非泛泛空谈。

　　同时，油气企业也应关注到，新《矿产资源法》虽然原则上规定在采矿权转让时，由受让人履行生态修复义务，但也明确了矿业权出让合同、转让合同另有约定的除外。虽然矿业权出让合同多为固定内容，但是允许在矿业权转让合同中对生态修复义务另行约定，为转让环节的双方提供了新的博弈空间。在起草、谈判矿业权转让合同的过程中，双方应对生态修复义务的约定有足够的重视。

　　此外，新《矿产资源法》首次对矿业用地做出专门规定，提出编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求，勘查、开采矿产资源应当节约集约使用土地，县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。同时明确，开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可依法实施征收 ;勘查矿产资源可依法依规临时使用土地。

　　新《矿产资源法》的实施标志着我国油气矿权管理进入法治化、市场化、绿色化的新阶段。这部法律带来的不仅是制度规则的变化，更是发展理念的革新，推动油气行业从规模扩张向质量效益转型。

　　责任编辑：周志霞