“十五五”全面推进能源高质量发展和高水平安全，要把握住“五个统筹”。

　　2025年是“十四五”规划收官之年，也是谋划“十五五”规划之年。中央经济工作会议强调做好2025 年经济工作要“稳中求进、以进促稳”，总体上将实施更加积极有为的宏观政策。能源作为国民经济和社会发展的物质基础，需要顺应经济社会发展的要求，充分发挥支撑保障作用，并确保在2029年前完成党的二十届三中全会确定的各项改革任务、到2030年实现碳达峰目标。为此，2025年及“十五五”时期应扎实做好应对各种风险挑战的准备，围绕保障国家能源安全和推进绿色低碳发展的使命，加快构建新型能源体系，全面深化改革，促进科技创新，扩大对外开放，在实现能源高质量发展、高水平安全上迈出坚实的步伐，以绿色生产力彰显新质生产力底色。

　　统筹好量的合理增长与质的有效提升

　　在当前和今后一个相当长的时期内，发展依然是解决我国一切问题的基础和关键。能源消费需求将不可避免地继续增长，保障能源供应安全始终是能源行业的首要任务。

　　据统计，2000—2023年的23年里，我国GDP增长约5.2倍，一次能源消费增长约2.8倍，能源消费弹性系数约为0.54，与全球平均水平基本一致。到了近10年，特别是近4年，我国的能源消费弹性系数明显升高。2019—2023年，我国GDP增长约20%，一次能源消费增长15%，能源消费弹性系数升到0.75，其中2022—2023年的能源消费弹性系数超过了1，电力消费弹性系数更高。2024年虽有所下降，预计能源系数依然在0.80，电力系数约为1.36。这反映出新形势下我国经济社会发展对能源(特别是电力)的依赖程度变得更高。按照IEA的报告，过去10年全球三分之二的电力消费增长来自中国。

　　分析能源电力消费需求增长的原因，主要是两方面。一方面，随着工业化城镇化的快速发展，我国产业结构发生重大变化，越来越多的新经济、新产业、新业态成为耗能耗电大户，所谓“AI的尽头是能源”。同时，传统产业的数字化和低碳化转型升级本身，增加了大量的能源电力消费，即“减碳未减能”。特别是电动汽车的快速发展，虽然减少了交通用成品油的消费，却增加了电力消费(包括火电消费)。另一方面，新能源产业快速发展以及各种能源形式相互转换过程中，存在大量的能源电力消耗，扣除新能源产业的自身能耗后，可以向用户提供的“净能源”才是有效的新增能源供应。

　　因此，推进能源高质量发展，必须统筹好量的合理增长和质的有效提升，在“十四五”快速发展和规模化布局的基础上，未来继续保持一定的发展速度，突出在科技创新、深化改革、优化布局、提升合理利用率和系统调节能力上下更大功夫，推进“沙戈荒”新能源基地建设和电力系统调节能力优化，提高电力系统对新能源的接纳、配置和调控能力，真正实现既大规模开发、高水平消纳又保障电力稳定可靠供应，以更好地匹配经济社会发展带来的能源消费需求增长。

　　统筹好新能源发展与旧能源兜底保障

　　当今世界，能源安全不仅要做到供需总量上的平衡，而且要做到可获取、可承受、可持续，实现能源普遍服务。新能源发展壮大需要时间，能源转型不可能一蹴而就。在新旧替代的转型过程中，最容易出现结构性风险，包括传统能源退出过快可能导致的兜底保障作用削弱、新能源及电力系统的稳定性和可靠性不够可能导致的替代安全隐患等。因此，必须坚持先立后破、统筹谋划，在安全可靠的基础上推进新能源对传统能源的替代。

　　事实上，2000—2023年，全球一次能源消费结构中的非化石能源比重增加了4个百分点。其中，石油占比下降了7个百分点，天然气上涨了2个百分点，几乎所有品种的能源消费量在增加。其中，煤炭消费量增加近67%，石油增加20%以上，天然气增加60%以上，非化石能源增加80%。特别是煤炭在发电中的使用量实际增长了90%以上。同期，我国消费结构中，虽然煤炭占比从近70%下降到56%，但煤炭消费量仍增加了2.14倍，石油增加了2.26倍，天然气增加了15倍，非化石能源增加了8.5倍。

　　预计未来一个时期，能源消费结构将进一步优化，但各种能源的消费量依然会保持一定的增长。即便个别品种的能源消费量可能进入峰值平台，但将呈现出升降交错、波浪式前行的趋势。因此，在加快新能源发展和推进能源转型的大背景下，必须强化底线思维和战略定力。要保持全国能源自给率在80%以上，继续发挥好煤炭煤电的兜底保障作用，进一步推进油气增储上产，加强能源储备能力建设。2025年，要继续实施煤炭清洁高效利用行动计划，全年煤炭产量力争达到48亿吨左右。原油产量在连续6年回升的基础上继续保持2亿吨以上水平，天然气产量在连续8年增产超百亿立方米的基础上继续保持较快增长，特别要聚焦推动深地、深海、页岩油气跨越式发展，持续推动传统能源产业迭代升级，实现清洁能源产业培育壮大。

　　统筹好新型能源体系与生产力布局

　　建设新型能源体系是推动能源绿色低碳转型、实现“双碳”目标的重要支撑，也是保障国家能源安全的必然选择。构建新型能源体系不仅涉及能源转型，而且与技术经济发展水平及产业结构等密切相关。科学规划建设新型能源体系，需要以新的能源结构、新的系统形态、新的产业体系、新的治理体系等，培育形成能源领域新质生产力，并为其他领域的新质生产力提供用能支撑和保障。2025年及“十五五”期间，我国将把实施区域战略与生产力布局优化、产业结构调整有机结合起来，实现生产要素优化配置、生产体系的配套及生产力整体跃升，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。能源产业既是布局的重点领域，也是影响其他产业领域布局的约束条件。

　　近年来，我国把以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设作为新能源发展的重中之重，在新疆、黄河上游、河西走廊、黄河“几字弯”、冀北、松辽、黄河下游等地区建成了一大批新能源基地，形成了较大规模的装机容量和发电能力。截至2023年底，我国仅西部地区12个省区的新能源装机总规模就超过4亿千瓦，占全国新能源装机规模的40%左右。2024年，内蒙古、新疆的新能源装机规模均超过4000万千瓦，累计装机规模超过1亿千瓦。同时，依托西部地区主要流域水电调节能力，带动流域及周边风电光伏新能源基地规模化开发，实现水风光一体化规划建设，规划布局了雅砻江、金沙江上游、澜沧江上游等水风光一体化基地，西部地区的新能源产业发展“风光无限”。

　　目前，我国仍面临着区域发展不平衡矛盾，能源转型和新能源发展为调整生产力空间布局带来了新的机遇。西部地区的绿色电力虽然可以通过特高压电网输送到东中部经济发达地区，但它们更适合就地就近消纳。早在2010年，国务院陆继出台相关政策，要求加快东部沿海地区产业向中西部地区转移的步伐，中西部地区则要发挥资源丰富、要素成本低、市场潜力大的优势，积极承接产业转移，加速新型工业化和城镇化进程，促进区域协调发展。特别是中央明确提出要建设国家战略腹地和关键产业备份，引导资金、技术、劳动密集型产业从东部向中西部、从中心城市向腹地有序转移等，将进一步推进重大生产力布局统筹优化和重塑，使重大生产力布局与区域新型能源发展体系、生态系统、基础设施等相互协同。

　　因此，2025年及“十五五”时期加快构建新型能源体系，有必要打破传统的生产力空间布局范式，对西部的重大生产力布局不应再局限于能源、冶金、化工、机械装备等基础性产业领域，东部发达地区不应向中西部地区转移落后的、高污染的生产能力，而要高度重视布局保障国家战略竞争安全的高科技产业与保障民生安全的相关产业，配套发展有利于就地消纳新能源的先进产能，超前布局人工智能、移动互联网、工业互联网、大数据、算力中心、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业和未来产业，借助“东数西算”，加强数据中心电力网一体化建设，形成数据能源集群再生的产业生态，增强产业布局的灵活性、复杂性和集约性，使数字化、清洁化、绿色化成为重塑生产力布局的重要力量。

　　统筹好绿色低碳转型与能源改革创新

　　推动经济社会绿色低碳转型是一场广泛而深刻的变革。构建新型能源体系涉及生产、供应、消费、治理、科技、安全、合作等方面，并需要配套实施相应的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，建立能耗双控向碳排放双控全面转型的新机制，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度等，必须切实依靠深化改革和科技创新。回顾我国改革开放走过的历程，应该看到，经过几十年来的多轮改革，能源领域剩下的是难啃的“硬骨头”。要在2029年前全面完成既定的改革任务，需要2025年开始以更大的魄力、勇气和担当，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，破除体制机制弊端，力争取得实质性进展和成效。

　　下一步深化改革的重点是解决垄断性与竞争性业务“混搭”的问题。它包括电力输配分开、油气主辅分离等，通过专业化重组，使垄断性大型国有能源企业进一步聚焦主责主业，严格控制经营范围和经营行为，集中力量落实国家重大战略和规划任务、履行国家安全责任、履行社会责任。以贯彻实施《中华人民共和国能源法》为契机，夯实能源法治根基，推进全产业链各环节的放宽准入与加强行业监管并重，推动从源头上解决自然垄断环节监管难题。加快建设全国统一大市场，推动扩大跨省跨区电力市场化交易，加强余缺互济，发挥好在能源保供、清洁能源消纳中的作用。优化油气管网运行调度机制，防止企业利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸等，进一步释放竞争性环节市场活力，提升资源接续保障、国际国内资源利用、市场风险防范、集约输送和公平服务、优质产品生产供应、战略安全保障供应、全产业链安全清洁运营等方面能力。

　　能源转型的核心是技术革命。所谓“新能源”，主要体现在能源开发利用的新技术上。在现有技术条件下，由于80%以上的可再生能源需要转化为电能进行利用，而水电、风电、光伏发电客观上存在“波动性、间歇性、随机性”等问题，面临着一系列调峰、储能等技术难题。因此，需要狠抓绿色低碳技术攻关，加快先进适用技术研发和推广应用。能源企业要加大科技投入力度，明确相关技术路线，集中力量开展关键核心技术和装备攻关，形成更多能源技术策源地、创新联合体，以技术创新带动产业创新，扩大能源有效供给，提高能源利用效率，增强自主保障能力。要推动能源技术与现代信息、新材料、先进制造技术深度融合，探索能源生产和消费新模式。

　　统筹好“两个市场、两种资源”

　　当今世界，能源安全问题早已不再是一个国家或地区的事，没有哪个国家是能源孤岛。所谓的能源自主或独立都是相对的，开放合作是必然的选择。在当前复杂严峻的国际形势下，统筹国内国际两个大局，既立足国内开发生产，又深化国际合作，形成多元化的稳定供给格局，才能实现高水平的能源安全。

　　改革开放以来，我国能源企业坚持“引进来”与“走出去”相结合，已深度融入国际能源市场。在共建“一带一路”的框架下，全面发展同世界各国能源交往合作，拓展了能源国际合作领域，增强了国家能源安全保障能力。近十年来，我国向全球提供优质的清洁能源产品和服务，不断推动新能源技术快速迭代，有力促进了全球风电、光伏成本大幅下降。2023年，我国出口风电光伏产品助力其他国家减排二氧化碳约8.1亿吨。

　　俄乌冲突爆发以来，国际局势变乱交织、震荡连连，全球发展面临着地缘政治、单边主义和保护主义上升等挑战，世界经济增长乏力，能源格局加速重塑，使得我国经济发展的外部环境更趋复杂严峻。特朗普重新执政后，立即宣布国家能源紧急状态、退出《巴黎气候协定》、结束“绿色新政”、撤销电动车强制令、加大国内油气开采和扩大油气出口，特别是近期不合适宜“对等关税”政策等，必将给全球能源气候合作带来新的影响。

　　面对新形势新挑战，我国应坚持用好国内国际两个市场、两种资源，充分发挥超大规模市场优势，进一步畅通国内国际双循环，积极促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，在高水平对外开放条件下提升能源安全保障能力。要把推动“一带一路”能源合作和高质量发展作为重点，坚持共商、共建、共享原则，秉持绿色、开放、廉洁理念，深化务实合作，加强安全保障，促进共同发展，构筑互利共赢的能源产业链供应链合作体系。积极参与全球能源治理体系改革，增强国际能源市场的话语权，推动国际能源秩序和治理体系朝着更加公正合理的方向发展。坚持以企业为主体、以市场为导向，“政府搭台、企业唱戏”，秉承竞争中性原则，做好国家或地区之间能源战略、项目规划、运行机制与能源政策、法规标准、文化传统等的有机衔接，携手构建全球能源命运共同体。

　　本文作者为中国石油国家高端智库研究中心原专职副主任

　　责任编辑：周志霞