新《环境保护法》的四个配套文件旨在增强新《环境保护法》确立的按日连续处罚条款。

　　文/曹凤中

　　新《环境保护法》在环境与发展关系上做出重大调整，由“环保应当与发展相协调”修订为“发展应当与环保相协调”。这是我国发展战略的重大调整。新《环保法》的诸多创新性规定，为中国经济的绿色转型提供了重要依据。

　　环境保护部正在制订中的《环境保护按日连续处罚暂行办法》《实施环境保护查封、扣押暂行办法》《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》和《企业事业单位环境信息公开暂行办法》，存在内部联系，实现了新的突破。

　　坚持经济与环境融合的理念

雾霾重重，亟待新《环保法》能够切实有效地严格执行。 供图/东方IC

　　当前经济社会的全面发展受到环境因素的制约。雾霾的出现说明环境保护问题不仅是发展问题，而且也成为重大的民生问题，如解决不好将直接影响我国的可持续发展、影响社会稳定、影响民生的进一步改善。如何正确处理经济发展和环境保护的关系，实现环境与经济的高度融合是一个非常重要的问题。

　　要确保环保执法的查封、扣押权得以有效实施,一方面要提高环保执法人员的素质,灵活掌握法律及《实施环境保护查封、扣押暂行办法》的规定,能够排除各方干扰,敢于使用行政强制措施,确保查封、扣押既合法又合理;另一方面地方党政领导要树立正确的环境保护理念,支持环保部门依法执法,帮助环保部门排除执法中的各种阻力。这也是新《环保法》的要求之一。环境保护不力造成严重后果的,法律规定地方政府主要负责人要引咎辞职。这是把经济与环境融合的理念变为行动最好的措施。

　　《环境保护法》的制定也必须考虑到经济发展，单纯追求环境效益也是不现实的。例如一个工厂可能有多条生产线，发现其超标排放后，如果停其中一条生产线就能实现达标排放，那么就无需关停全部生产线。考虑到经济发展，程序设计要留足空间，需要有限产、停产整治、关停等一系列循序渐进的措施，尽量考虑到地方的经济发展。

　　坚持以人为本的基本原则

　　我国北京、天津、石家庄等中原和华东部分城市多次出现大范围和长时间的雾霾天气，不仅对海陆空各类交通运输造成严重的影响，更对人们的身体健康带来了危害。对于近期频现的重雾霾天气，《实施环境保护查封、扣押暂行办法》规定，在重污染天气应急预案启动后，未按照要求减产、停产的企业将面临被查封、扣押的强制措施。这既满足了人们追求舒适、优美、健康生存环境的需要，又体现了以人为本的基本原则。

　　保护环境成为全人类共同的理念，对于环境和生态的保护，是全人类共同面临的任务。在具体环境保护工作中，政府对于环境保护政策的制定和贯彻执行负有主要责任，但由于政府的有限理性和行政的自我偏好性，必须要对政府的环境保护行为加强监督，以促使政府的环境保护政策更加完善。环境保护的公众参与是公民环境权实现的具体路径和制度保障，当前我国的环境公众参与制度尚处于起步阶段，法律制度的供给难以满足现实生活的需要。公众参与的前提是信息公开。《企业事业单位环境信息公开暂行办法》第六条规定，(保密规定)企业事业单位环境信息涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，依法可以不公开，也就是说应当公开的必须公开。只有信息公开，才能公众参与。

　　新环保法为信息公开和公众参与设专章，保障了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。没有信息公开就没有公众参与，信息公开是公众参与的源头。《环境保护法》把公众参与列入基本原则意义重大。只要确立了公众参与，其他法规条例就一定要参照执行。

　　环保部这次制定的《企业事业单位环境信息公开暂行办法》，重点解决了信息公开范围、内容、方式、监督等四个问题，对信息公开主体和范围、公开方式、建立信用评价制度、强制公开、法律责任、奖励等做出了明确要求。

　　《企业事业单位环境信息公开暂行办法》第八条列出了(强制公开主体)企业事业单位应当列入重点排污单位名录的几个条件。第九条明确了重点排污单位应当强制性公开下列信息，包括企业事业单位名称、组织机构代码、工商行政管理注册号、注册地址、法定代表人、环境保护工作组织体系及联系人和联系方式;主要污染物及特征污染物排放浓度和达标情况;突发环境事件应急预案及演练情况。这些基本上对企事业单位的情况都公开了，使得公众明白了附近企业的发展对环境的影响，消除环境隐患的同时也解决了社会稳定。例如，公众反对生活垃圾焚烧的问题也就事先解决了。但是，化工企业新建项目万万不可粗心大意，尚需进一步说明，以防PX事件重演。信息公开的办法是预防于未然，通过公开征求意见，避免发生企业与公众的矛盾，让这些细则符合实际、程序完备、便于操作。

监督企业对污染问题严格监测、及时治理，是《环保法》施行的一个重要内容。 摄影/马洪山

　　采取超常的经济手段

　　“守法成本高、违法成本低”是我国环境保护过去存在的老大难问题。

　　新修订的《环境保护法》第五十九条规定了按日连续处罚这项全新的制度。此次制定的《环境保护按日连续处罚暂行办法》共5章17条，主要规定了按日计罚的适用条件、实施程序、计罚期限、处罚金额和处罚次数，力求全面破解环境违法成本过低的难题。

　　按日连续处罚意味着理论上对环境违法行为的处罚不设上限。如果违法排污获得的利益远超违法成本，企业就有花钱“买”污染的心理。按日连续处罚能利用经济手段有效惩治企业环境违法行为。一旦按日计罚，违法行为一日不停止，罚款每天都在增加，企业就要重新算算每天的罚款和收益账了。

　　根据《环境保护按日连续处罚暂行办法》，排污者受到处罚被责令改正后拒不改正的，环保主管部门可以实施按日连续处罚，适用情形包括环评未批先建、无证排污、超标超量排污、久试不验、规避监管排污等违法排污行为。特别提出包括：通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的。

　　矫枉必须过正。对违法企业来讲，这是一个重拳。从经济学角度来讲，纠正了外部不经济性;从现实来讲，企业想通过不正当手段违法排污，获得经济效益，结果是搬起石头砸了自己的脚，失掉的更多。

　　新修订的《环境保护法》赋予环保部门查封扣押权，但没有规定具体的实施细则。为使新法与实际工作有效对接，环境保护部日前制定了《实施环境保护查封、扣押暂行办法(征求意见稿)》，并广泛征求意见。《征求意见稿》切中时弊，是对当前环保部门面临问题的有力回应。暂行办法的编制和修改工作应切实规范了运行程序。

　　新修订的《环境保护法》第二十五条赋予环保部门查封、扣押的行政强制权。第六十八条对违法实施查封、扣押措施的行为设置了严格的问责条款。这意味着环保部门首次有权给企业“贴封条”。

　　查封、扣押权作为重要的行政强制措施是一把双刃剑,用得好就能实现保护环境和促进经济发展的双赢,用不好则可能带来双输。这就需要环保部门依据《环保法》等相关法律,严格依法执法,既不能怠于行使职权,也不得滥用职权。当然，这也需要地方领导彻底摈弃以往那种以牺牲环境保护换取经济发展的错误理念和行为。

　　加大执法力度

　　2015年1月1日新法实施后，环境保护部将对环境违法行为打出一套有力的“组合拳”。制定上述4个配套文件，是有内部联系的,是紧密结合实际的递增策略，旨在增强新修订的《环境保护法》确立的按日连续处罚的条款。按日连续处罚办法使用到尽头，例如企业亏损无钱可罚，那么采取查封扣押的办法，再不行就采取限产停产等规定。

　　《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》共4章18条，主要规定了限制生产、停产整治和停业关闭的适用情形，对调查取证、审批、决定、实施整改、解除、后督察等实施程序进行了规范要求。

　　根据我国行政强制法的规定,查封、扣押等行政强制措施必须由法律、法规授权的机关行使且不得委托。在《环保法》修改以前,法律并未赋予环保部门查封、扣押的权力。因而在以往的环境保护执法过程中,环保部门既要在履行环保责任与维护地方经济发展之间寻求平衡,又得面对法律规定弱化带来的取证难、执行难等问题,从而造成了执法的被动与尴尬。当环境污染的领域从地表、水域拓展到空气,呼吁保护绿水青山蓝天的声音日渐强烈时,有些公众将环境污染的责任归咎于环保部门执法不力,环保部门对此有苦难言。

　　正是为了改变这一不利局面,国家才对《环保法》进行了修订,赋予了环保部门更多的执法主动权。其中,查封、扣押权在新《环保法》第二十五条得到了明确授权。

　　新的《环境保护法》有了一些新的突破，但是待解难题依然巨大。从根本上来说，中国的环境恶化源起于粗放的经济增长模式，而这种模式又是由多重因素共同驱动并多年实施的结果。其中有些因素纠结很深，例如政策环境影响评价至今没有结果。这绝非一部《环境保护法》所能根除的。

　　随着经济的发展，人们生活水平的提高，《环境保护法》的强化与完善征途未有穷期。

　　本文作者为环境保护部环境与经济政策研究中心研究员

　　责任编辑：石杏茹

　　链 接

　　《企业事业单位环境信息公开暂行办法》第八条列出了(强制公开主体)企业事业单位应当列入重点排污单位名录的几个条件。包括：被市级以上环境保护主管部门确定为重点监控企业事业单位的;污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的;使用列入《剧毒化学品目录》物质、《污水综合排放标准》所列一类污染物、持久性有机污染物等有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放上述有毒、有害物质的等;污染物排放可能对饮用水水源保护区、自然保护区、学校、居民区等环境敏感区造成较大影响的。